Berlin ist durch eine Vielzahl verstreut liegender Friedhöfe unterschiedlichster Art und Größe gekennzeichnet, deren Entstehung bis ins 13. Jahrhundert zurückreicht und die ein einmaliges Spiegelbild der gesellschaftlichen, städtebaulichen und kulturellen Entwicklung sind. Durch die enorme Bevölkerungszunahme Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts wurde die Anlage neuer Friedhöfe notwendig. Als 1920 Groß-Berlin aus acht Städten, 59 Gemeinden und 27 Gutsbezirken gebildet wurde, brachten diese ihre Kirch- bzw. Friedhöfe in die neue Stadtgemeinde ein. Diese Friedhofsstruktur ist bis heute weitestgehend erhalten geblieben. Im Gegensatz zu anderen deutschen Großstädten führte die Anlage von Zentralfriedhöfen, insbesondere im Umland, nicht zur Reduzierung von Friedhöfen.
Während in der Vergangenheit das schnelle Wachstum der Stadt wie auch hohe Sterblichkeitsraten und Krankheitsepidemien immer wieder neue Friedhofsanlagen erforderten, ist heute ein rückläufiger Bedarf zu verzeichnen. Dies liegt zum einen am Rückgang der Sterberate bzw. dem Anstieg der Lebenserwartung. Darüber hinaus befindet sich die Bestattungskultur in einem fundamentalen Wandel. Durch einen zunehmenden Trend zur Anonymität und einer geringeren Bindung an Familie, Konfession, Tradition und Ort ist in den letzten Jahren der Anteil an Feuerbestattungen und insbesondere die Anzahl an Gemeinschaftsanlagen auf Berliner Friedhöfen stark gestiegen.
Obwohl der Bedarf an Friedhofsflächen seit 1980 um die Hälfte zurück gegangen ist, ist der Bestand seit Jahrzehnten etwa gleich geblieben. Diese Entwicklung hat sich negativ auf den Zustand der Friedhöfe ausgewirkt. Lückenhaft belegte bzw. brachliegende Grabfelder erhöhen den Anteil an allgemein zu pflegenden Grünflächen und somit den Pflegeaufwand. Die Friedhofsträger sind häufig nicht mehr in der Lage, die erhöhten Ausgaben bei gleichzeitig sinkenden Einnahmen für den Erhalt der gesamten Friedhofsfläche aufzubringen.
Im Berliner Friedhofsgesetz wurde bestimmt, dass ein Friedhofsentwicklungsplan aufzustellen ist, der die vorhandene Versorgung mit Friedhofsflächen feststellt sowie die angestrebte wohngebietsnahe Versorgung und die notwendigen Entwicklungsmaßnahmen festlegt. Nutzungsänderungen der Friedhofsflächen sind jedoch nur langfristig und unter Beachtung stadtplanerischer, kultureller und landschaftsplanerischer Aspekte möglich.
Der Senat von Berlin hat den Friedhofsentwicklungsplan (FEP) am 27. Juni 2006 beschlossen.