Der Flächennutzungsplan (FNP)

Was ist ein Flächennutzungsplan (FNP)

Der Flächennutzungsplan (FNP) ist Teil der kommunalen Bauleitplanung. Er wird aufgrund seiner „hierarchischen“ Stellung in der örtlichen Planung auch als „vorbereitender Bauleitplan“ bezeichnet. Als vorbereitender Bauleitplan hat der FNP gem. § 5 Abs. 1 des Baugesetzbuchs (BauGB) die Aufgabe, für „das ganze Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen.“ Vereinfacht ausgedrückt bedeutet diese Aufgabendefinition des Gesetzgebers, dass der FNP auf der Basis umfangreicher fachlicher Bestandsbewertungen, Analysen, öffentlicher und verwaltungsinterner Beteiligungsprozesse sowie der räumlichen Definition der städtebaulichen Entwicklungsziele die Nutzung des Bodens innerhalb einer Stadt in einem groben Raster zur weiteren Ausdifferenzierung für nachfolgende oder kleinteiligere Planungen festlegt. Die Entwicklungsziele können dabei auf eine langfristige Verwirklichung ausgelegt sein und werden – soweit erforderlich – einem ständigen Anpassungsprozess unterzogen, bevor in größeren regelmäßigen Zeitabständen eine völlige Neubearbeitung durchgeführt bzw. eine Neufassung des Flächennutzungsplanes erstellt wird.

Der Flächennutzungsplan legt also für die nächsten 10 – 15 Jahre fest, welche Flächen des Stadtgebietes grundsätzlich für unterschiedliche Nutzungen wie z. B. Wohnen, Arbeiten oder Freizeit baulich in Anspruch genommen werden können und welche Flächen für den Erhalt von Natur und Landschaft und die Entwicklung des Freiraumes vorbehalten bleiben und nicht bebaut werden dürfen. Er definiert weiter auch den Trassenverlauf der Hauptverkehrsstraßen oder U-Bahnen und gibt große Ver- und Entsorgungsstandorte (z. B. Elektrizitätswerke, Müllverbrennungsanlagen) vor.

In Berlin wird diese Aufgabe aufgrund des zweistufigen Verwaltungsaufbaus (Senat/Bezirke) zur Sicherung einer gesamtstädtisch ausgeglichenen städtebaulichen Entwicklung von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung als ministerielle Aufgabe wahrgenommen und in Zusammenarbeit und Abstimmung mit den einzelnen – eher kommunal agierenden – Bezirken koordiniert.

Welche Außenwirkung hat der Flächennutzungsplan für die Bürger(innen)?

Gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern entfaltet der Flächennutzungsplan als „vorbereitender Bauleitplan“ nur eine indirekte Wirkung. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans richten sich primär an die Verwaltung und Behörden, die die Inhalte im Regelfall bei ihren Planungen und Aufgaben berücksichtigen müssen. Der Flächennutzungsplan ist insoweit ein Planwerk, das Verwaltungen und Behörden bindet, soweit ihr Handeln Auswirkungen auf die Nutzung von Grund und Boden hat. Das bedeutet auch, dass die Bürger(innen) aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans kein konkretes Baurecht ableiten können.

Konkrete und unmittelbare Auswirkungen für die Bürger(innen) ergeben sich lediglich im Außenbereich gem. § 35 BauGB. Bei (beabsichtigten) Bauvorhaben im Außenbereich sind die Darstellungen des Flächennutzungsplanes auch für die Bürger(innen) rechtsverbindlich. Stellt der Flächennutzungsplan z. B. eine Grünfläche dar, ist die Errichtung eines Gebäudes unzulässig, weil es den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht.

Der Flächennutzungsplan hat für die Bürger(innen) den weiteren Effekt, dass sie erkennen können, in welchen Bereichen der Stadt in den nächsten Jahren bestimmte Planungen konkreter werden können.

Was bedeutet der Flächennutzungsplan für den Bebauungsplan?

Der Flächennutzungsplan dokumentiert mit seinen Darstellungen die zukünftige Nutzung des Bodens in seinen Grundzügen. Das bedeutet, dass nachfolgende Planungen diese Entwicklungsziele konkretisieren und auf eine höhere Verbindlichkeitsstufe stellen sollen. Dieses ist eine Aufgabe der Bebauungspläne. Der Flächennutzungsplan fungiert insoweit als Plangrundlage für den Bebauungsplan, der die übergeordneten inhaltlichen Vorgaben des Flächennutzungsplans zur Bewältigung einer konkreten örtlichen Planungsaufgabe berücksichtigen und fortentwickeln soll.

Das Baugesetzbuch definiert diesen Grundsatz- auch Entwicklungsgebot genannt – in § 8 Abs. 2 BauGB. Danach sind die Bebauungspläne zwingend aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Bei der Fortentwicklung der inhaltlichen Darstellungen des Flächennutzungsplans kann die Gemeinde bzw. der Plangeber jedoch aufgrund der eher generalisierenden Darstellungen des Flächennutzungsplans einen Entwicklungsspielraum in Anspruch nehmen, um passgenau auf örtliche städtebauliche Planungsbedingungen eingehen zu können.

Die planerische Schranke bei der Ausgestaltung dieses Freiraums wird erreicht, wenn durch die beabsichtigte kleinteilige Planung des Bebauungsplans das Grundgerüst des Flächennutzungsplaninhalts beeinträchtigt wird. Das ist zum Beispiel dann der Fall, wenn der Flächennutzungsplan eine Wohnbaufläche darstellt, aber mit einem Bebauungsplan ein größeres Gewerbegebiet rechtsverbindlich festgesetzt werden soll. Der Bebauungsplan gilt dann nicht als aus dem Flächennutzungsplan entwickelt und könnte keine Rechtskraft erlangen.

Wie kommt der Flächennutzungsplan zustande?

Die Aufstellung und Änderung des Flächennutzungsplans folgt einem durch das Baugesetzbuch (BauGB) genau vorgegebenen Stufenverfahren. Das Verfahren wird in Berlin durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung in Abstimmung mit den Bezirken durchgeführt. Da das Verfahren grundsätzlich dem zur Durchführung von Bebauungsplänen gleicht, wird auf die nachfolgenden Ausführungen verwiesen.

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