Drucksache - 0546/XIX  

Sicherung der Qualität von regionalisierten Aufgaben

Die BVV Tempelhof-Schöneberg hat in ihrer 18. öffentlichen Sitzung vom 20.03.2013 beschlossen:

Die Bezirksverordnetenversammlung ersucht das Bezirksamt in einem Bericht, anhand geeigneter Beispiele, seine Erfahrungen mit der Regionalisierung von bezirklichen Aufgaben darzustellen. Darin sollte es auch darlegen, welchen Einfluss der "abgebende" Bezirk auf die Einhaltung von Qualitätskriterien absichern kann. So hält die BVV insbesondere eine Auswertung der seit Monaten öffentlich kritisierten mangelhaften Abarbeitung von Schüler-Bafög-Anträgen, u.a. aus unserem Bezirk, durch das Bezirksamt Charlottenburg-Wilmersdorf für nötig.

Die BVV erwartet in dem Bericht auch Verbesserungsvorschläge für zukünftige Regionalisierungsvereinbarungen.

Der Bericht sollte zur Juni-BVV vorgelegt werden.

Es wird gebeten, den Beschluss aufgrund des nachfolgenden Berichtes als erledigt anzusehen.

Hierzu wird berichtet:

Der Bezirk Tempelhof-Schöneberg sieht Regionalisierung als eine Herausforderung an und möchte diesen Prozess grundsätzlich weiterhin aktiv mitgestalten und auch die Potenziale und Chancen der Regionalisierung nutzen, sofern dies unter Beachtung der möglichen Risiken (s. u.a. nachfolgende Beispiele) sinnvoll und vernünftig erscheint.

Bestandsaufnahme

Bereits in der Vergangenheit hat der Bezirk Aufgaben, die bei Zusammenführung zu effizienterem Verwaltungshandeln, zur Kostenreduzierung oder zur Verbesserung der Bürgernähe führten, regionalisiert.

Vertraglich fixiert werden Verlagerungen von Aufgaben von einem abgebenden Bezirk an einen aufnehmenden Bezirk in Service- bzw. Kooperationsvereinbarungen. Die Überwachung und Koordination der Arbeit wird zum Teil von Arbeitsgruppen durchgeführt, die zur strategischen und operativen Gestaltung beitragen.

Gemäß § 7 VGG Berlin (Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetz) betreiben die Behörden ein systematisches und regelmäßiges Qualitätsmanagement, welches mindestens Qualitätsziele und Qualitätsindikatoren in den Ziel- oder Servicevereinbarungen beinhaltet.

Seit dem Jahr 2004 existiert durch einen RdB-Beschluss (534/04) die Vorgabe, künftig einen Schwerpunkt der Produkt­entwicklungsarbeit auf die Entwicklung von Qualitätsindikatoren zu legen, die hinreichend geeignet sind, ein steuerungsdien­liches vergleichendes Berichtswesen zu stützen.

Hierzu hat die Geschäftsstelle Produktkatalog (GStPK) im Jahr 2005 einen „Leitfaden zur Überarbeitung und Neubildung im Produktbereich der Berliner Bezirke“ veröffentlicht. Dieser bildet bisher die Grundlage für Definitionen von Qualitätsindikatoren, die von den jeweiligen Amtsleitungen und Sachbearbeitungen Kostenrechnung (Produktmentoren) in den bezirksübergreifenden Arbeitsgruppen (Produktmentorengruppen) diskutiert und festgelegt werden. Zur Sicherung von Mindestqualitäten werden seither Mindestanforderungen, Standard- und individuelle Qualitätsindikatoren formuliert, die mit konkreten zählbaren Kennzahlen versehen sind.

Konkrete Qualitätskriterien/ -anforderungen und -ziele sind in den jeweiligen Produktblättern festgehalten.

Zu den Standard-Qualitätsindikatoren gehören z.B. die zeitliche Dauer der Antragsbearbeitung in „X“ Tagen; der Zeitraum zwischen dem Eingang einer Anfrage bis zu deren Beantwortung; die Quote der berechtigten Widersprüche gegen das Verwaltungshandeln; die Wartezeit der Verwaltungskunden bis zum Beginn der Beratung/der Antragsbearbeitung; die Öffnungszeiten/Erreichbarkeit der Behörde für externe Nutzer; der Erfüllungsgrad des angestrebten Entwicklungsziels.

Besondere Sanktionsmechanismen sind bisher nicht vorgesehen.

Erfahrungen

Verlagerungen von bezirklichen Aufgaben im Rahmen von Regionalisierungen zeigen sowohl Vor- als auch Nachteile.

Grundlegende Vorteile von Regionalisierung sind die Bündelung von Fachwissen und Kompetenz an einem Ort, die für den Bürger eine gesteigerte Sicherung der Qualität darstellt.

Die Bündelung von Kompetenzen, d. h. die Konzentration von fachlichem Know-how, spezifischen personellen, organisatorischen und strukturellen Ressourcen, kann im Einzelfall als ein erfolgversprechendes Instrument zur Effizienzsteigerung und Bewältigung komplexer Aufgaben angesehen werden. Durch Spezialisierung, Standardisierung von Routineaufgaben, Nutzung von Synergieeffekten und Reduzierung von administrativen Aufgaben kann eine Verbesserung der Qualität und Steigerung der Wirtschaftlichkeit bzw. Kostenreduzierung bei der Bearbeitung spezifischer Fragestellungen erzielt werden.

Wirtschaftlichkeit / Kostenbetrachtung

Die Kosten für die Durchführung von internen regionalisierten Produkten werden auf der Grundlage von RdB-Beschlüssen über Budgetabtretungen von allen Bezirken gemeinsam getragen. Bei den externen regionalisierten Produkten erfolgt die Refinanzierung der Kosten im Rahmen der Medianbudgetierung.

Grundsätzlich ist festzustellen, dass im Rahmen der Medianbudgetierung auch die regionalisierten Produkte nicht von der Normierung ausgenommen sind und sogar zunehmend mehr produktgenaue Budgetabsenkungen über den Zuweisungspreis erfahren. Dies bedeutet, dass auch ein Bezirk, der als Alleinanbieter regionale Dienstleistungen erstellt, keine hundertprozentige Refinanzierung seiner Kosten zu erwarten hat.

Er kann mit der Übernahme von regionalisierten Dienstleistungen zusätzliche Mengen erbringen und somit einen "Deckungsbeitrag" zu den Umlagen für Hierarchie und Infrastruktur erzielen.

In den meisten Fällen wurden bei den in der Vergangenheit an andere Bezirke durchgeführten Verlagerungen von Dienstleistungen Personal- und Sachmittel mitgegeben. Einsparungen im Sinne einer Verbesserung des Budgetierungsergebnisses wurden in der Regel nicht erzielt, da auch ein Mengenrückbau damit einher ging und Umlagekosten für Hierarchie und Infrastruktur zeitversetzt, wenn überhaupt möglich, abgebaut werden mussten.

Bei zukünftig geplanten Regionalisierungen sollte daher aus Kostensicht sehr genau geprüft werden. Mit der Verlagerung von Personalmitteln wäre auch eine Verlagerung von Vollzeitäquivalenten in gleichem Umfang erforderlich.

Ein Regionalisierungsgebot infolge sinkender Mengen?

Regionalisierungen sind insbesondere bei Aufgaben bzw. Produkten sinnvoll, bei denen berlinweit rückläufige Mengen zu beobachten sind bzw. deren Aufgabenvolumen tendenziell gering ist. Eine Refinanzierung solcher Aufgaben wird bei gegebenem Einsatz und gegebener Kosten-Leistungs-Rechnung zum Teil schwierig. Daher sind für solche Aufgaben Regionalisierungen nach Tempelhof-Schöneberg oder umgekehrt denkbar. In gut aufgestellten Bereichen des Bezirks, könnten Aufgaben von anderen Bezirken mit kleiner Personalausstattung und kleinen Mengen übernommen werden.

Das Amt für Bürgerdienste hat im März 2013 geprüft, mit welchen Bezirken Aufgaben der Einbürgerung regionalisiert werden könnten und welche Vor- und Nachteile dabei entstehen. Das Ergebnis der Prüfung offenbart jedoch, dass zurzeit keine weiteren Bezirke Interesse an einer Regionalisierung zeigen. Grundsätzlich wird eine Zusammenlegung von anderen Bezirken als eine Verschlechterung der Bürgernähe gesehen. Ein Einbürgerungsbewerber müsse mindestens dreimal vorsprechen und längere Wege seien nicht zumutbar.

Gesundheitsbereich

Auf Grund des § 2 Abs. 5 des GDG vom 25.Mai 2006 wurde in der "Verordnung über die Neuregelung der Zuständigkeiten im Gesundheitsdienst" (Fassung vom 11.Dez. 2007, GVBl. S. 675) die Regionalisierung von Teilaufgaben der Gesundheitsämter geregelt. Diese Regionalisierung betrifft die

• Aufgaben des Sozialmedizinischen Dienstes und die Aufgaben der Beratungsstelle für sexuell übertragbare Krankheiten sowie Aids im Zentrum für sexuelle Gesundheit und Familienplanung (Abgabe aus TS)
• Aufgaben der Tuberkulose-Fürsorge im Zentrum für tuberkulosekranke und -gefährdete Menschen (Abgabe aus TS)
• Aufgaben der Beratungsstellen für Hör-, Sprach- und Sehbehinderte im Zentrum für sinnesbehinderte Menschen
• Erteilung von Erlaubnissen für Heilpraktikerinnen und Heilpraktiker (HP) (Bereits seit 1995 in TS)
• Lebensmittelpersonal-Beratung

Für die Zusammenarbeit im Zentrum für sexuelle Gesundheit und Familienplanung wurde mit dem BA Mitte am 1.9.2009 eine Kooperationsvereinbarung abgeschlossen, in die u.a. eine Stellenmindestausstattung, eine Sprechstunde im Szenebereich Kurfürstenstraße und die Fortsetzung der Kooperation mit freien Trägern aufgenommen wurden. Der Einfluss des abgebenden Bezirks auf die Einhaltung der Vereinbarung ist gering. Die anfangs enge Zusammenarbeit zwischen dem Zentrum und dem abgebenden Bezirk TS war an die Person der Leiterin des Zentrums gebunden. Nach deren Ausscheiden aus dem Dienst endete die Kooperation, was u.a. seinen Niederschlag darin fand, dass die Sprechstunde in der Kurmärkischen Straße eingestellt wurde. Da es keinerlei Sanktionsmöglichkeiten bei Nichterfüllung der Kooperationsvereinbarung gibt, sind dem abgebenden Bezirk in solchen Fällen die Hände gebunden.

Qualitätskriterien wurden nicht festgelegt, da sie in diesem sehr sensiblen Bereich, in dem die Patientinnen/en meist anonym vorsprechen, kaum zu erfassen sind.

Andererseits sind wir selbst ein Bezirk, der seit 1995 die Erteilung der Heilpraktiker-Erlaubnis für 6 Bezirke durchführt. Während dieser Zeit hat keiner der abgebenden Bezirke auf unsere Tätigkeit versucht, Einfluss zu nehmen. Dies mag auch daher rühren, dass es kaum Beschwerden der Antragsteller über das Verfahren zur Erlangung der HP-Erlaubnis gibt. Im Rahmen der Qualitätssicherung werden wir bei der mündlichen Überprüfung von Mai bis einschließlich Juni eine Kundenbefragung durchführen. Das Ergebnis soll nach der Auswertung veröffentlicht werden

Seit Beginn des Jahres führt die Senatsverwaltung zusammen mit einer AG der Amtsärztinnen/e eine Evaluation der o.g. Zentren  durch. Am 19.März d.J. haben sich die Zentren für sinnesbehinderte Menschen und der Bereich der Erlaubniserteilung für HP aus Tempelhof-Schöneberg (stellvertretend auch für sein Pendant in Lichtenberg) einer Anhörung der AG gestellt. Am 11.April erfolgte die Erörterung der Zentren für sexuelle Gesundheit. Mit dem abschließenden Ergebnis dieser Evaluation ist im Spätsommer zu rechnen. Als Zielsetzung wird hierbei jedoch weniger eine Qualitätskontrolle als vielmehr die Prüfung des Personalaufwands ins Auge gefasst.

Keine Verbesserung beim Schüler-Bafög ohne zusätzliches Personal?

Die Verteilung der Bafög-Ämter ist auf das Jahr 1993 zurückzuführen. Seither ist die Zuständigkeit über die Berufsausbildungsförderung in Nr. 12 Abs. 3 AZG geregelt. Wurden Schüler-Bafög-Anträge zunächst von Pankow, Lichtenberg, Schöneberg und Charlottenburg bearbeitet, so wurden mit der Reform der Berliner Großbezirke im Jahr 2001 die Zuständigkeiten neu geregelt und auf nur noch drei Standorte ohne Tempelhof-Schöneberg verteilt.

Die Wartezeiten bei der Abarbeitung der Schüler-Bafög-Anträge von der Antragstellung bis zur Auszahlung der Bafög-Ansprüche sind in Charlottenburg-Wilmersdorf seit ca. drei Jahren überdurchschnittlich. Eine personelle Aufstockung wurde in diesem Bereich nach Angaben des Bezirks nicht vorgenommen. In Gesprächen der durchführenden Bezirke mit der Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Wissenschaft und dem Studentenwerk habe sich gezeigt, dass die einzige perspektivisch helfende Lösungsmöglichkeit die Aufstockung von Personal sei. Diesem Ansatz stehen jedoch klare Vorgaben des Parlaments hinsichtlich des bezirklichen Personaletats/VZÄ entgegen. Dennoch wird die Regionalisierung vom Bezirk Charlottenburg-Wilmersdorf und Tempelhof-Schöneberg als bewährt angesehen.

Auf politischer Ebene wird gegenwärtig (Stand: März 2013) eine Zentralisierung der Bafög-Auszahlung bei einem einzigen Bezirksamt diskutiert und geprüft. Größere Organisationseinheiten verfügen über größere Handlungsspielräume, die insbesondere bei Ausfällen von Beschäftigten von Bedeutung sind. Einer Recherche der SenBildJugWiss zufolge, ist die verstärkte Nutzung des Internets aufgrund der Komplexität der Anträge nicht erfolgversprechend. Ob flexible Auszahlungstermine möglich sind, werde geprüft, verkürze jedoch ebenfalls nicht das vordringliche Problem der Bearbeitung der Anträge.

Eine weitere diskutierte Option wäre, das Studentenwerk mit der Bearbeitung der Schüler-Bafög-Anträge zu beauftragen. Diese Variante ist jedoch mit der Bereitstellung zusätzlicher Mittel verbunden. Die durchführenden Bezirke sind an dieser Lösung grundsätzlich interessiert. Zu beachten ist jedoch, dass die Bearbeitung von Schüler-Bafög-Anträgen aufgrund der Regelung im AZG kommunale Aufgabe ist. Die SenBildJugWiss prüft derzeit, ob eine Anstalt des Öffentlichen Rechts mit dieser Aufgabe betraut werden darf. Hierzu wäre eine gesetzliche Änderung notwendig.

Mit der Bearbeitung von Schüler-Bafög-Anträgen sind in den Bezirken derzeit ca. 50 Mitarbeiter betraut. Das Hauptproblem besteht in der hohen Anzahl von 12 Dauerkranken. Daher werden berlinweit ca. 10 zusätzliche Stellen benötigt, um eine schnelle Bearbeitung gewährleisten zu können.

Qualitätskriterien in Hinblick auf die Bearbeitungsdauer von Schüler-Bafög-Anträgen sieht das AZG von seiner Natur nicht vor. Ein Produkt wie die „Überwachung des Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetzes (AFBG) - Meister-Bafög“ - in dem ebenfalls keine Qualitätskriterien definiert sind - ist für das Schüler-Bafög nicht gegeben. Qualitätskriterien sind demnach für die Bearbeitung von Schüler-Bafög nicht gegeben.

Verbesserungsvorschläge

Wettbewerb

Die Konzentration und damit Zentralisierung von Aufgaben auf einen Standort bedeutet den Verlust von Wettbewerb und den Verlust von Qualitäts- und Kostenvergleichen. In der Theorie führen Monopole zumeist zu Ineffizienzen. Daher könnte der Verzicht auf Regionalisierungen / Zentralisierungen auf einen Standort und stattdessen eine Ausrichtung auf Wettbewerbssituationen mit zwei bis vier regionalisierten Standorten mittel- bis langfristig zu einem geringeren Wohlfahrtsverlust bzw. höherer Qualität führen.

Neue Anreizsysteme zur Qualitätsverbesserung

Mit der Entwicklung von Balanced Scorecards für einzelne Aufgaben bzw. Produkte, wie sie beispielsweise bereits im Fallmanagement der Eingliederungshilfe entwickelt wurde, kann eine umfassendere Sicht auf Qualität beschreibende Dimensionen gerichtet werden. Eine BSC umfasst vier Zielbereiche: Auftragserfüllung, Wirtschaftlichkeit, Mitarbeiterzufriedenheit und Kundenzufriedenheit. Dieses Bündel an Faktoren harmonisiert die Logik von Budgetierung und Zielvereinbarung. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass im Land Berlin nicht alle Ressourcen frei planbar und verfügbar sind. Es existiert insbesondere zur wesentlichen personellen Ressource im Land Berlin eine politisch vorgegebene, unveränderbare Zielzahl der Vollzeitäquivalente. Dies schränkt die Möglichkeiten des Ausgleiches innerhalb einer Balanced Scorecard nicht unwesentlich ein.

Belohnt werden könnten mit diesem Anreizsystem Bezirke mit einer guten Qualität und evtl. höheren Verwaltungskosten, ohne bei vergleichbarem Qualitätsniveau- den Wettbewerb über den Verwaltungskosten-Median aufzugeben.

Bonus-Malus-Regelungen im Budgetierungsverfahren

Nach § 3 Abs. 2 VGG Berlin sind im Rahmen des Qualitätsmanagements regelmäßig Kundenbefragungen durchzuführen. Im Rahmen dieser Befragungen könnten Qualitätskennziffern im Budgetierungsverfahren berücksichtigt werden und bezirks- oder produktbezogene Bonus-Malus-Regelungen eingeführt werden.

Verstärkte Berücksichtigung von Qualitätskriterien in zukünftigen Servicevereinbarungen

In der Vergangenheit wurden oftmals Kooperationsvereinbarungen ohne Qualitätskriterien oder Sanktionsmechanismen zwischen Bezirken abgeschlossen. Durch den langfristigen Abschluss von Servicevereinbarungen und des erst seit geraumer Zeit fokussierenden Blickes auf Qualitätskriterien, ist die Aufnahme von Qualitätskriterien in Vereinbarungen als ein kontinuierlicher Prozess anzusehen. Das Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg erklärt sich bereit, bei zukünftigen Servicevereinbarungen verstärkt auf die Aufnahme von Qualitätskriterien zu achten.

Fazit

Regionalisierungen bieten sowohl Chancen als auch Risiken und sind im Einzelfall abzuwägen und auf ihre Wirtschaftlichkeit zu prüfen. Wenn dezentrale Strukturen abgebaut werden, ist ein „Zurückholen“ der Aufgabenwahrnehmung mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Dies gilt auch bei „Einbruch“ von vereinbarten Qualitätsstandards.