Drucksache - 0837/III
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Wir
bitten zur Kenntnis zu nehmen: (Text
siehe Rückseite) Bezirksamt
Mitte von Berlin Abt.
Gesundheit und Personal Bezirksbürgermeister Bezirksverordnetenversammlung Drucksache
Nr. 0837/III Mitte von Berlin Vorlage -
zur Kenntnisnahme – über „Strukturen für einen ‚Gesunden Bezirk’ Mitte“ Wir bitten,
zur Kenntnis zu nehmen: Das
Bezirksamt gibt der Bezirksverordnetenversammlung das „Strukturmodell für einen
‚Gesunden Bezirk’ Mitte“ beigefügt zur Kenntnis. Begründung: Das
Bezirksamt Mitte hat zum Zeitpunkt der Bezirksfusion das „Konzept für einen
‚Gesunden Bezirk’ Mitte“ verabschiedet, in dem der Rahmen für das Handeln der
kommunalen Gesundheitsförderung beschrieben wird. Das Konzept diente zugleich
als Grundlage für den Mitgliedsantrag beim Gesunde-Städte-Netzwerk der
Bundesrepublik Deutschland. Die Erfahrungen mit diesem Modell in den
vergangenen Jahren sowie einige neuere Entwicklungen der letzten Zeit lassen
eine Überarbeitung und Ergänzung sinnvoll erscheinen: ·
Es
gilt, einer Reihe von strukturellen Problemen der Gesundheitsförderung durch
klare Verfahrensfestlegungen zu begegnen; ·
Die
Novellierung des Berliner Gesundheitsdienst-Gesetzes von 2006 hat die Bedeutung
von Gesundheitsförderung und Public Health für den Öffentlichen
Gesundheitsdienst noch einmal hervorgehoben; ·
In
diesem Zusammenhang ist ebenso ein verstärktes Augenmerk auf die
Berücksichtigung von Qualitätsentwicklung gelegt worden; ·
Das
Bezirksamt plant für den Bezirk die flächendeckende Implementierung von
Stadtteilverfahren, gleichzeitig wünscht die BVV die Einrichtung eines
ressortübergreifenden bezirklichen Gremiums zur Steuerung
gesundheitsförderlicher Vorhaben. Das
vorgelegte Strukturmodell versteht sich daher als Ausdifferenzierung und
Anpassung des bestehenden Konzepts. Hindernisse auf dem Weg zum „Gesunden
Bezirk“
Der Begriff
der Gesundheitsförderung hat seit seiner Beschreibung in der Ottawa-Charta 1986
im Laufe der letzten 20 Jahre ein gewisses Maß an Etabliertheit entfalten
können. Er wird in vielen Kontexten von sehr unterschiedlichen Akteuren des
Gesundheitswesens als gebotenes Verfahren angeführt und viele Aktivitäten
verstehen sich explizit als gesundheitsfördernde Maßnahme. Mit der
Verabschiedung des GDG 1994 wurde Gesundheitsförderung als Aufgabe des
Öffentlichen Gesundheitsdienstes gesetzlich festgeschrieben und hat sich als
Bestandteil im Aufgabenkanon des ÖGD im Bewusstsein verankert. Zur
Umsetzung von Gesundheitsförderung im kommunalen Rahmen ist der Bezirk Mitte
teilweise bereits vor der Bezirksfusion Mitglied im Deutschen
Gesunde-Städte-Netzwerk geworden: Der Alt-Bezirk Wedding bereits 1992,
Tiergarten 1997, Mitte(alt) hat den Beitritt zum Zeitpunkt der Fusion 2001
beschlossen. Seine
allgemeine Akzeptanz verdankt der Begriff der Gesundheitsförderung sicher in
erster Linie dem Grundverständnis „Vorbeugen ist besser als Heilen“. Es ist
sehr einleuchtend, im Gesundheitswesen nicht nur Krankheitsbehandlung und -früherkennung
zu organisieren, sondern ebenso die bekannten Einflussfaktoren für
Krankheitsentstehung und Gesunderhaltung so zu organisieren, dass sie für
möglichst viele Menschen ein möglichst hohes Maß an Gesundheit gewährleisten
können und dadurch spätere Kosten der Krankheitsbekämpfung reduzieren, wenn
nicht sogar vermeiden helfen. Aber über diesen einer allgemeinen Vorsorge-Ethik
entspringenden Grundsatz hinaus lässt sich obendrein auch die langfristige
Kosteneffizienz für einige gesundheitsfördernde Maßnahmen belegen. Dass sich
Gesundheitsförderung trotz dieser günstigen Voraussetzungen bislang dennoch nur
sehr sporadisch außerhalb des Gesundheitsbereichs (und selbst dort nur
innerhalb eines abgegrenzten Teilgebietes) hat verankern können, liegt an einer
Reihe von Problemen, mit denen der Ansatz Gesundheitsförderung seit seiner
Formulierung zu tun hatte: Unschärfe-Problem
In
konsequenter Fortführung der Schwierigkeit, eine allgemein anerkannte, gut
vorstellbare Definition des Gesundheitsbegriffs aufzustellen, die sich nicht
auf die Abwesenheit von Krankheit stützt, sondern ein positives
Gesundheitsverständnis formuliert, gibt es ebenso Schwierigkeiten mit einer
genauen Formulierung dessen, was denn genau diesen unscharfen Begriff
„Gesundheit“ eigentlich am ehesten zu fördern in der Lage wäre. Die WHO selbst
hat in ihrer Definition von Gesundheitsförderung, der „Ottawa-Charta“, diese
bereits durch ein enorm breites Bündel von Strategien und Kernelementen
beschrieben. Erschwerend kommt dabei hinzu, dass nicht erst die vollständige
Anwendung all der benannten Instrumente gesundheitsförderndes Vorgehen
begründet, sondern bereits die partielle Anwendung einiger. Der mögliche Rahmen
von Gesundheitsförderung wird dadurch so universell, dass er Spielraum für sehr
unterschiedliche Definitionen bietet, worin der eigentliche konkrete Auftrag
gesundheitsförderlichen Handelns liegt. z.B. ·
Gesundheitsförderung
als ein Verfahren zur systematischen Verringerung gesundheitlicher Belastungen,
Verbesserung gesundheitlicher Ressourcen sowie Verbesserung des individuellen
Gesundheitsverhaltens. ·
Gesundheitsförderung
als Einzelmaßnahme, die sich unmittelbar an bestimmte Bevölkerungsgruppen
richtet und auf die gesundheitszuträgliche Änderung ihres individuellen
Verhaltens oder der näheren Lebensumstände abzielt. ·
Gesundheitsförderung
als Maßnahmen der Gesundheitsinformation und –erziehung. ·
Gesundheitsförderung
als nichtmedizinische Behandlungsmaßnahme. Aus diesem
Grund wird der Begriff der Gesundheitsförderung in vielen Zusammenhängen
verwandt, ohne dass dahinter immer das gleiche Aufgabenverständnis steht. Diese
Vielfalt erweist sich für Strategieabstimmungen zwischen unterschiedlichen
Akteuren sowie für die Bewertung von Erfolgen bzw. erfolgversprechenden
Ansätzen als hinderlich und für die Vermittlung nach außen als Grund für
Verwirrung. Einmischungs-Problem
Aus der
Positiv-Definition von Gesundheit durch die WHO ergibt sich eine äußerst
ressortunspezifische oberste Zielsetzung für Gesundheitsförderung: „Gesundheit
ist das Ausmaß, in dem Einzelne oder Gruppen in der Lage sind, einerseits ihre
Wünsche und Hoffnungen zu verwirklichen und ihre Bedürfnisse zu befriedigen,
andererseits aber auch ihre Umwelt meistern oder verändern können.“ (WHO, 1984) Innerhalb
der Aufgabenverteilung staatlicher Daseinsvorsorge ergeht der Erfüllungsauftrag
für eine so verstandene Gesundheit nicht allein an das Gesundheitswesen:
Gesundheitsförderung setzt an der Beeinflussung der Lebensverhältnisse an, um
den Menschen gesundheitsgerechtere Lebensbedingungen und gesundheitsgerechteres
Verhalten zu ermöglichen. Insofern ist es weitgehend unstrittig, dass die
hierfür zu ergreifenden Maßnahmen zu einem großen Teil nicht durch das
Gesundheitswesen, sondern durch andere Ressorts zu erbringen sind (Bildung,
soziale Situation, Arbeitsmarkt, Integration, Umwelt, städt. Lebensräume). In der Praxis erweist es sich freilich als Problem, aus der
Initiative des Gesundheitswesens heraus das Handeln anderer Ressorts zu
beeinflussen. Dies resultiert daraus, dass Ressorts ihr Handeln, ihre
Ressourcenplanung und Prioritätensetzung aus eigener Problemwahrnehmung heraus
ableiten, die die oben beschriebenen gesundheitsrelevanten Aspekte bereits
zumindest partiell integriert. Die Orientierung am Wohlergehen der Bevölkerung
ist ja keine originär neue Orientierung für die Aufgabenplanung der Ressorts,
sondern ohnehin bereits die angewandte Entscheidungsbasis. Diese implizite
Integration von Gesundheitsaspekten enthebt aber die Gesundheitsförderung oft in
den Auigen der dort Beteiligten ihrer Legitimation für steuernde Impulse in das
Ressort, da ja aus dessen Sicht die erkannten gesundheitsrelevanten Probleme
bereits im Rahmen des Machbaren bearbeitet werden. Evidenz-Problem
Der Nutzen
einer gesundheitsförderlichen Maßnahme ist i.d.R. nur schwer zu quantifizieren.
Messbar sind vor allem Krankheitsindikatoren. Der Erfolg der
Gesundheitsförderung lässt sich also messen durch das Ausmaß, um das das
Eintreten von Krankheit vermindert werden kann. Dies bei langfristig angelegten
Präventionsmaßnahmen zu messen und dafür einen kausalen Zusammenhang zu
belegen, ist allerdings ein schwieriges und teilweise extrem aufwändiges
Verfahren. Seiteneffekte, die von Maßnahmen ausgehen, entziehen sich u.U. einer
Messbarkeit Bei
mangelnder Belegbarkeit der Effekte besteht jedoch auch gedämpfte Bereitschaft
in derartige Verfahren zu investieren. Dies führt im Ergebnis dazu, dass
Gesundheitsförderung in der politischen Diskussion eher im Sektor der weichen,
ideologisch-ethisch zwar nachvollziehbaren, in ihrem praktischen Nutzen jedoch
nicht ausreichend belegbaren Handlungsstrategien angesiedelt ist – ein Sektor,
der vorwiegend im immateriellen Bereich und weniger im Bereich politischer
Ressourcenverteilung behandelt wird. Da präventive
Effekte sehr viel weniger erlebbar sind als konkrete Krankheitssymptome und die
damit verbundenen teilweise gravierenden Probleme, unterliegt
Gesundheitsförderung in der Regel in der Priorisierung von Vorhaben (z.B. wenig
Förderung von Präventionsmaßnahmen im Verhältnis zu kurativen Maßnahmen, wenig
Präventionsförderung durch die öffentliche Hand, wenig öffentliche
„Präventionskultur“) Gesundheitsförderung
hat sich mit diesen Schwierigkeiten auseinanderzusetzen und hierzu
Umgangsweisen zu entwickeln. Das bestehende – im Grundsatz schlüssige und
akzeptierte - „Konzept für einen Gesunden Bezirk Mitte“ erweist sich an den
benannten Problempunkten als noch nicht präzise genug. Kehrt man diese in ihr
positives Gegenteil, ergeben sich folgende Anforderungen, denen die zu
entwickelnde Präzisierung gerecht werden muss: Anforderung I: EindeutigkeitDas dem bezirkliche Modell zugrundeliegende
Verständnis von Gesundheitsförderung muss eindeutig benannt, in den
bezirklichen Gremien und den Ressorts bekannt und konsensfähig sein. Anforderung
II: Konsens zur Aufgabenverteilung Zur klaren Identifikation ineinandergreifender
Zuständigkeiten über verschiedene beteiligte Ressorts ist ein systematisches
Verfahren zur Analyse und Bearbeitung von gesundheitlichen Belastungen und
Problemen zu entwickeln, das im Bezirk möglichst einstimmig verabschiedet
werden sollte. Anforderung III: Wirksamkeit und ZweckmäßigkeitDas bezirkliche Verfahren der Gesundheitsförderung
sowie die einzelnen gesundheitsförderlichen Maßnahmen haben sich ausnahmslos
den Ansprüchen auf Bewertbarkeit und Qualität zu stellen. Vor diesem
Hintergrund wird das beigefügte „Strukturmodell für einen ‚Gesunden Bezirk’
Mitte“ der BVV zur Kenntnis gegeben. Rechtsgrundlage:
§ 15 i.V.m.
§ 36 Bezirksverwaltungsgesetz Auswirkungen
auf den Haushaltplan und die Finanzplanung: a)
Auswirkungen
auf Einnahmen und Ausgaben: b)
Personalwirtschaftliche
Auswirkungen Berlin, den
Bezirksbürgermeister |
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